——《石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運營管理辦法》解讀

黨的二十屆四中全會強調(diào)優(yōu)化能源骨干通道布局，加力建設(shè)新型能源基礎(chǔ)設(shè)施。石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施作為銜接油氣上下游的關(guān)鍵樞紐，是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程，對于保障能源安全穩(wěn)定供應(yīng)、降低經(jīng)濟運行成本、增加社會有效投資、提高人民生活品質(zhì)具有重要作用。為進一步規(guī)范石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運營管理，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，國家發(fā)展改革委近日發(fā)布《石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運營管理辦法》（以下簡稱《辦法》），標(biāo)志著我國油氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范化發(fā)展進入新階段。

適應(yīng)新形勢完善全鏈條管理體系。近年來，我國能源發(fā)展格局深刻調(diào)整，天然氣需求較快增長，原油和成品油消費結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，對油氣基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展提出更高要求。新形勢下，油氣基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不均衡不充分問題日益凸顯，如儲運設(shè)施不足、管網(wǎng)互聯(lián)互通水平和應(yīng)急調(diào)峰能力有待提升等。黨的二十大報告提出加快能源產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)，黨的二十屆三中全會提出構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，優(yōu)化油氣管網(wǎng)運行調(diào)度機制，對油氣基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、運營和管理提出了更高標(biāo)準(zhǔn)。在2014年《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理辦法》基礎(chǔ)上，《辦法》修訂出臺，立足保障國家能源安全的根本原則，以深化油氣體制改革、完善市場體系、加強行業(yè)管理為目標(biāo)導(dǎo)向，通過強化制度供給，把握政府與市場、安全與效率、壟斷與競爭、發(fā)展與減排的關(guān)系，構(gòu)建全鏈條管理體系，破解發(fā)展難題，推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

進一步強化規(guī)劃引導(dǎo)約束作用。規(guī)劃是發(fā)展的先導(dǎo)，《辦法》設(shè)專章對油氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的編制、實施、評估和調(diào)整進行全周期規(guī)范，突出其嚴(yán)肅性和權(quán)威性。明確實施分級規(guī)劃，國務(wù)院能源主管部門負責(zé)全國規(guī)劃，省級能源主管部門負責(zé)本區(qū)域規(guī)劃并確保與國家規(guī)劃銜接。特別強調(diào)，各級地方政府不得對跨境、跨省管道進行分段規(guī)劃和審批，有力保障國家干線管網(wǎng)的完整性和統(tǒng)一性。規(guī)劃獲批后須依法公開，強化社會監(jiān)督、引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。

進一步促進多元主體投資建設(shè)。為加快構(gòu)建現(xiàn)代化油氣基礎(chǔ)設(shè)施體系，《辦法》著力理順完善投資建設(shè)機制。明確國家干線管道企業(yè)主體建設(shè)責(zé)任、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，允許社會資本按市場化原則參股管道項目，鼓勵其參與油氣儲備庫、LNG接收站等投資建設(shè)。同時，明確提出將完善產(chǎn)業(yè)、金融、政府采購等支持政策，激發(fā)各類經(jīng)營主體參與石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的積極性。在接入和使用機制方面，為便于各類主體參與，明確要求管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)制定公平、透明的接入細則，推動符合條件和規(guī)劃的設(shè)施“應(yīng)接盡接”。

進一步推動提高運營服務(wù)水平。提供穩(wěn)定、高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)是基礎(chǔ)設(shè)施運營的根本目標(biāo)所在，《辦法》致力于提升全環(huán)節(jié)服務(wù)質(zhì)量，在項目運行層面分類施策，在網(wǎng)絡(luò)運行層面推進構(gòu)建“全國一張網(wǎng)”。立足行業(yè)發(fā)展實際，區(qū)分提供公共服務(wù)設(shè)施和自建自用無第三方服務(wù)需求設(shè)施。對于提供公共服務(wù)的設(shè)施，要求企業(yè)完善公平開放規(guī)則，公開服務(wù)信息，無歧視地向符合條件的用戶開放。進一步細化對油氣基礎(chǔ)設(shè)施按合同運營規(guī)定，明確供需雙方須簽訂并嚴(yán)格執(zhí)行服務(wù)合同，規(guī)范市場行為。堅守國家干線管網(wǎng)獨立運營、運銷分離的改革紅線，明確國家管網(wǎng)集團不參與競爭性業(yè)務(wù)，反之競爭性業(yè)務(wù)企業(yè)也不得從事干線管道運營等業(yè)務(wù)。對于省級管網(wǎng)，要求其管輸業(yè)務(wù)實行財務(wù)獨立核算、政府核價，逐步推動以市場化方式融入國家管網(wǎng)。

進一步提升儲氣調(diào)峰服務(wù)能力。儲氣調(diào)峰設(shè)施是保障行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、促進新型能源體系建設(shè)的關(guān)鍵支撐，《辦法》要求按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、集約布局、多元互補”原則加快天然氣儲備設(shè)施建設(shè)，明確了供氣企業(yè)、國家管網(wǎng)集團、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)三個5%，以及地方政府5天應(yīng)急的儲氣能力要求。在運行機制上，采用“平時市場化運營、應(yīng)急時政府調(diào)控”模式，既發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又確保在關(guān)鍵時刻的民生保障。

進一步加強全鏈條監(jiān)督管理。對接《能源法》強化行業(yè)監(jiān)督管理要求單列監(jiān)督管理章節(jié)，明確國家和省級能源主管部門的分級監(jiān)管職責(zé)，特別是對跨境、跨省管道的協(xié)調(diào)權(quán)限，避免分段監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)不一。加強油氣管道保護、信息管理和信用體系建設(shè)，對關(guān)鍵概念如“省級管網(wǎng)”等作出明確界定，為規(guī)范執(zhí)法和市場活動提供依據(jù)。以全鏈條、精準(zhǔn)化監(jiān)管，為行業(yè)健康發(fā)展?fàn)I造法治化、規(guī)范化的市場環(huán)境。

進一步明晰綠色低碳和數(shù)智化發(fā)展導(dǎo)向。將“推動綠色低碳和可持續(xù)發(fā)展”確立為基本原則，要求在項目全周期嚴(yán)格落實生態(tài)環(huán)保措施，執(zhí)行環(huán)保工程等同時設(shè)計、同時建設(shè)、同時驗收、同時投入使用“四同時”制度，減少生態(tài)破壞、環(huán)境污染及溫室氣體排放。支持應(yīng)用人工智能等先進信息技術(shù)，推動基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型。通過建立健全標(biāo)準(zhǔn)體系，促進新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動基礎(chǔ)設(shè)施當(dāng)前服務(wù)于油氣產(chǎn)業(yè)，更為未來新能源、新業(yè)態(tài)的融合發(fā)展預(yù)留空間。

《辦法》的頒布實施，是我國油氣行業(yè)監(jiān)管制度完善成熟的重要標(biāo)志，通過頂層設(shè)計的完善為構(gòu)建“布局合理、覆蓋廣泛、外通內(nèi)暢、安全高效”的現(xiàn)代油氣基礎(chǔ)設(shè)施體系提供了堅實的制度保障。短期看，《辦法》將有力指導(dǎo)當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施的補短板、鍛長板工作，提升網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和整體效能。中長期看，通過鞏固改革成果、明確改革方向，將持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，吸引社會資本，激發(fā)各類市場主體活力，推動形成上游資源多渠道供應(yīng)、中間管網(wǎng)高效集輸、下游銷售充分競爭的市場體系，為保障國家能源安全、促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供更強有力的支撐。

（作者：中國宏觀經(jīng)濟研究院能源研究所研究員田磊、所長呂文斌）